• EUR: 67,2086
  • USD: 63,3028

Федеральная целевая программа развития Карелии – шанс модернизировать регион или экзамен для правительства?

02 сентября 2014 годаПолитклуб

Директор Института экономики КНЦ РАН о том, на что рассчитывать республике от принятия ФЦП

Сегодня многократно и с разных трибун главой и правительством Карелии много говорится о подготовке федеральной целевой программы развития республики на период до 2020 года. Даже у неискушенного обывателя создается впечатление, что появление ФЦП рассматривается в качестве главного стратегического приоритета правительства Карелии и универсального лекарства от многих экономических и социальных бед республики. Безусловно, в случае ее принятия на федеральном уровне у Карелии появляется отличный стимул для развития. Более того, ФЦП надо рассматривать как акт исключительного внимания руководства страны к проблемам региона. Достаточно сказать, что в России лишь в четырех субъектах были разработаны и приняты федеральные целевые программы.

Насколько мне известно, концепция ФЦП уже прошла согласование в 17-ти федеральных органах исполнительной власти. Остались наиболее сложные этапы – согласование с Минэкономразвития и Минфином России.

В чем же сложность? Сам проект ФЦП выделяется среди подобных документов, разработанных в свое время для других российских регионов. Общий планируемый объем финансирования ФЦП (по крайнем мере, как это неоднократно озвучивалось официальными лицами от правительства республики) рассматривается в размере до 600 млрд рублей. Напомню, что срок реализации ФЦП – с 2016 по 2020 годы. То есть в этом случае примерно финансирование распределяется по 120 млрд рублей в год (при годовом бюджете Республики Карелия в 24 млрд рублей)! Опять же, основываясь на официальных заявлениях, объем финансирования из средств федерального бюджета может составить порядка 200 млрд. рублей. Да… С такими цифрами ФЦП Карелии явно выделяется среди других подобных документов. Вот некоторые цифры для справки: объем финансирования ФЦП по Чеченской республике составил 55,9 млрд рублей, Республики Ингушетии – 79 млрд рублей, Калининградской области – 315 млрд рублей.

В принципе, российское руководство в последние 10–15 лет реализовывало проекты в регионах России и с гораздо большим объемом финансирования. Но это были, как правило, политические проекты федерального и международного (даже, всемирного) масштаба. Можно вспомнить, например, тот же Саммит стран АТЭС во Владивостоке или Олимпийские игры в Сочи. Понятно, что на такие проекты денег жалеть никто не будет. Имидж и престиж в планетарном масштабе дороже. Но вот с Карелией дело обстоит не так.

Проекты, закладываемые в карельскую ФЦП, никак не могут быть поставлены в один ряд с названными выше. Самый амбициозный проект, который было предложено включить проект программы – "Пудожский мегапроект". Это проект не политического, а экономического характера, в рамках которого предполагается освоение сразу нескольких месторождений титаномагнетитовых и уранованадиевых руд, расположенных в восточной части Республики Карелия, и строительство сразу трех горнообогатительных комбинатов. То есть речь идет о создании мощного горнопромышленного кластера в Карелии. Общая стоимость мегапроекта оценивается в триллион рублей, а в ФЦП предлагалось заложить первый этап, связанный со строительством ряда инфраструктурных объектов для будущего кластера. О жизнеспособности идеи самого кластера и о его экономической целесообразности надо говорить отдельно. Эта тема требует особого изучения. Но вот, что касается его включения в ФЦП, то здесь есть ряд вопросов и сложностей.

Во-первых, включая в ФЦП целый ряд проектов, связанных с развитием инфраструктуры на территории реализации будущего мегапроекта, следует, по крайней мере, синхронизировать по времени их реализацию с запуском основного инвестиционного проекта – началом освоения месторождений и строительством ГОКов. В противном случае есть риск того, что огромные федеральные средства, вложенные в развитие территории, на которой сегодня фактически нет предприятий, минимум населения и только в отдаленной перспективе ожидается приход основных инвесторов (пока еще даже непонятно каких), могут быть потрачены впустую.

Во-вторых, все-таки, главной целью ФЦП является повышение уровня и качества жизни населения региона. Поэтому основные проекты и мероприятия должны быть ориентированы именно на достижение этой цели. Ведь когда созданы условия для жизни людей, необходимые системы жизнеобеспечения, бизнес, и, вслед за ним, трудовые мигранты потянутся на эту территорию. Поэтому в проекте ФЦП привычнее и привлекательнее (с точки зрения привлечения федерального финансирования) смотрелись бы проекты, связанные с модернизацией и развитием градообразующих предприятий в карельских моногородах – модернизацией кондопожского, сегежского и питкярантского ЦБК, созданием индустриальных парков в моногородах.

Но вернемся снова к объемам финансирования ФЦП. Когда слышишь сегодня об объемах расходов федерального бюджета, исчисляемых сотнями миллиардов рублей, на поддержку лишь одного из 85 субъектов РФ, то возникают, по крайней мере, два вопроса. Первый – насколько эти цифры реальны? Второй – насколько проекты, закладываемые в ФЦП, приоритетны и интересны для руководства страны (т.е. насколько они политически резонансны и создают ли для России новые конкурентные преимущества).

Первый и второй вопросы взаимосвязаны намного больше, чем это может показаться на первый взгляд. В условиях непростой геополитической ситуации, внешнеэкономических санкций, сложного состояния федерального бюджета и перехода российской экономики в состояние стагнации ужесточаются требования к эффективности бюджетной политики и приоритетам инвестиционной политики. Все это в совокупности уже приводит к пересмотру инвестиционных приоритетов и проектов, реализуемых с активным финансовым участием государства.

Как мы уже можем наблюдать, в этой ситуации "право на жизнь" получают, главным образом, те проекты, которые: а) либо уже находятся на завершающей стадии реализации; б) либо имеют большое политическое значение, связанное с укреплением имиджа страны на международной арене и обеспечением национальной экономической и продовольственной безопасности; в) либо их реализация вызвана особыми обстоятельствами и социальной необходимостью (например, устранение последствий масштабных ЧС и катастроф, предотвращение "социального взрыва" в отдельных регионах). В принципе, ФЦП Карелии можно условно отнести к последней категории проектов. Но для этого все равно должны быть веские обоснования бюджетных расходов, а проекты, закладываемые в ФЦП, должны иметь явную социальную ориентированность. Поэтому, чтобы ФЦП Карелии осталась в русле незыблемых федеральных приоритетов требуется, как минимум, ревизия тех проектов, которые в программу уже заложены. Они должны быть обоснованные (с точки зрения решения важной социальной задачи), четко и логически выстроены, обеспечивая мощный социальный синергетический эффект от их реализации.

Есть и второй вариант. Можно попытаться обосновать проекты, закладываемые в ФЦП Карелии, как политически резонансные и значимые для страны. В принципе, и это возможно, если привязать их к особому геополитическому положению республики, как региона, имеющего самую протяженную границу России с Европейским Союзом, с которым сейчас надо искать новые форматы взаимодействия. Но в этом случае проекты, закладываемые в ФЦП, должны носить несколько иной характер. Это должны быть проекты, связанные с обеспечением экономической безопасности, развитием приграничной инфраструктуры, усилением транзитной роли региона и диверсификацией его внешнеэкономической специализации. Наверное, ряд таких проектов в ФЦП Карелии заложен (с уверенностью говорить об этом не могу, так как с проектом программы до сих пор практически никто толком не знаком, кроме разработчиков; пока это "тайна за семью печатями"). Но даже в этом случае, навряд ли, они не выдвинуты на "передовой край".

Есть и третий вариант – попытаться совместить задачи предотвращения в регионе социальной катастрофы с задачами создания из республики внешнеэкономического форпоста России на границе с Евросоюзом. Но в любом случае требуется полная ревизия всех проектов, закладываемых в ФЦП и их выстраивание в четкую, взаимоувязанную систему, нацеленную на получение некоего значимого не только для региона, но и для страны синергетического эффекта.

В этом случае не только запрашиваемые объемы финансирования получат прочное и сложно оспоримое обоснование, но и в самом споре о необходимости и целесообразности такой программы на федеральном уровне будет поставлена точка. В случае, если разработка программы пойдет по третьему варианту, то необходима четкая оценка ожидаемого социального, экономического и политического эффекта от ее реализации.

Но при всем этом надо понимать, что несмотря на все положительные стороны и ожидаемые эффекты реализации ФЦП, есть и ряд серьезных рисков, на которые также надо обратить внимание.

Во-первых, с 11 июля вступил в силу новый федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации", в соответствии с которым в стране выстраивается единая система и вертикаль стратегического планирования. Она должна быть сформирована к 2017 году. В числе стратегических и программных документов федерального уровня отсутствует такой формат документа как федеральная целевая программа. Есть только госпрограммы. По сложившейся юридической практике, после вступления закона в силу закладывается определенный переходный период, для того, чтобы разработать и утвердить все правоустанавливающие подзаконные акты, необходимые для исполнения закона. Ранее принятые ФЦП продолжат действовать до окончания срока их реализации. Но это вовсе не означает, что в этот период будет продолжена разработка документов, формат и содержание которых не соответствуют требованиям закона. Поэтому федеральную целевую программу, скорее всего, придется трансформировать в нечто иное. Например, в госпрограмму или госпрограмму окружного значения (такой формат документов тоже прописан в законе). Также она может быть принята в качестве подпрограммы в рамках более крупной госпрограммы. Но это уже совершенно иной масштаб и формат документа (а, соответственно, и совершенной иное финансирование, которое будет урезано в разы).

Во-вторых, не стоит испытывать чувство эйфории даже в том случае, если ФЦП Карелии будет принята в том формате и с тем огромным для Карелии объемом финансирования, который предполагается в нее заложить. Утверждение программы – это только полдела. Куда важнее и ответственнее обеспечить ее успешную реализацию. А вот на этом этапе (как показывает практика выполнения региональных ФЦП в России) начинаются настоящие проблемы. Для того, чтобы в небольшом регионе (каким является Республика Карелия) обеспечить эффективное освоение федеральных и привлеченных средств в гигантских для данного региона объемах – 100–150 млрд рублей в год необходима исключительная исполнительская дисциплина и четкая, слаженная и эффективная работа управленческой команды. А с этим есть проблемы. В частности, в 2013 году по разным причинам в Карелии не были освоены более 1,5 млрд рублей федеральных средств, выделенных в рамках различных ФЦП. А здесь объемы в 100 раз больше! Поэтому над исполнительской дисциплиной руководству республики надо серьезно задуматься уже сейчас. Кроме того, мы все прекрасно знаем жесткость ограничений, правил и регламентов использования бюджетных средств и организации конкурсных процедур (тем более в таких объемах). А если к этому добавить то, что в российской бюджетной практике основные средства начинают поступать в третьем, а то и в четвертом кварталах, то успешное освоение средств в течение одного финансового года, выделяемых на реализацию крупных проектов, вообще может быть поставлено под вопрос. В общем, в российской действительности отсутствие денег является гораздо меньшей проблемой, чем их наличие в большом количестве.

В-третьих, надо понимать, что значительная часть крупных инфраструктурных, производственных и социальных проектов, закладываемых в ФЦП, будет реализовываться на условиях государственно-частного партнерства и механизмов проектного финансирования (например, в случае привлечения средств Внешэкономбанка). Практика использования этих и подобных им организационных инструментов в России еще достаточно нова. Многие недоработки и проблемы (в том числе и нормативно-правового характера) приходится устранять непосредственно в ходе реализации подобных проектов. А если говорить о Республике Карелия, то для региона это вообще новая практика, внедрение которой требует не только подготовки необходимого нормативно-правового обеспечения, но и соответствующих кадров. И на все это – год–полтора. За это время все сделать нереально. Поэтому сбои в реализации программы неизбежны, главная задача – свести их к минимуму. И это надо учитывать, в том числе в плане очень взвешенного и осторожного подбора проектов для финансирования с использованием вышеуказанных инструментов. И не следует гнаться за заоблачными цифрами финансирования с девятью нулями. Лучше объективно рассчитать свои силы и возможности.

В общем, "предупрежден, значит вооружен". Чем больше сегодня будет выявлено подобных рисков, тем больше шансов будет успешно реализовать столь амбициозный проект в Карелии, который потребует от правительства республики использования всех имеющихся организационных ресурсов и возможностей.

Безусловно, при реализации проектов такого масштаба как ФЦП, направленных на развитие региона, высоки не только экономические, но и социальные ожидания. Сам факт утверждения ФЦП (даже если и с гораздо меньшим объемом финансирования) может явиться мощным стимулом для привлечения внимания инвесторов и трудовых мигрантов к Республике Карелия.
Что же касается социального эффекта, то думается, что для его максимизации в качестве центральных проектов в ФЦП целесообразно рассматривать проекты развития карельских моногородов и модернизации их градообразующих предприятий. Ведь моногорода сегодня, по сути, стали своеобразным "анти-брендом" Карелии. А ключевой задачей PR-коммуникаций и территориального маркетинга трансформировать "минусы" в "плюсы". Карелия в этом плане вне конкуренции в России со своими десятью моногородами. Так, почему же "моноориентированность" республики не рассматривать не как недостаток, а как ее преимущество (и в плане "новой индустриализации", и в плане привлечения федеральных ресурсов)? Именно на этом может быть основана сильная федеральная целевая программа, а именно, – успешное решение проблемы моногородов может стать лучшей рекламой и лучшей имиджевой составляющей Республики Карелия. А Правительство Карелии в этом случае имеет полное право представить ФЦП с ее инструментами решения проблемы моногородов в качестве пилотного проекта, уникального по своим масштабам и глубине решаемых проблем. Причем не только в российской, но и мировой практике регионального развития.

Юрий Савельев,
директор Института экономики КНЦ РАН

ЭкспертКарелия

 

Комментарии

  • СЕРГЕЙ12.09.2014 | 10:17Ссылка
    Будет все как обычно.Половина выделенных денег осядет в карманах "нужных" людей.Был уже один прект в г.Сегежи "Белый Медведь".Сколько было разговоров,шума,результат полный 0,а деньги были выделены и не малые.Где эти финансы?В городе как и везде в районах дорог нет,одни ямы.Зарплаты у рабочих мизер.Люди выживают кто как может,а цены,налоги и тарифы душат и без того бедное население Республики.
  • Лукин Александр06.09.2014 | 00:41Ссылка
    Очень интересная статья. Карелия как особый геополитический регион конечно да! Карелия как новый индустриальный регион - опять конечно да! Признаюсь меня также мучили именно эти вопросы. Несомненно, я за то, чтобы в Карелию пришли большие деньги. Но 600 млрд. это очень большие, поэтому - реально ли это? Доверят ли их этой управленческой команде? Удивительно, а почему Карельское правительство не привлекло КНЦ к разработке ФЦП и почему проект этой программы не обсуждался в СМИ. Помните как более 2 млрд. р. налогов из ГОКа Костомукши ушли из Карельского бюджета в связи с принятие нового федерального закона, поэтому соглашусь также с опасениями автора статьи в связи с вступлением в силу нового федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации". Теперь у московских чиновников есть юридические основания "зарубить" Карельскую ФЦП. Нужно принимать очень грамотные упреждающие меры, нужны продуманные, хорошо защищённые, механизмы.